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实施乡村振兴战略,美丽中国要靠美丽乡村打底色
2018-07-12

党的十九大提出实施乡村振兴战略,美丽中国要靠美丽乡村打底色。十八大以来,我国农村人居环境改善取得显著进展,但与全面建成小康社会要求仍存在较大差距。我国行政村数量多达64万个,农村人居环境状况不平衡,一些地区污水横流、垃圾随意堆放等现象成为农民群众反映强烈的突出环境问题。总体来说,农村环境形势依然严峻,治理任务十分繁重。为破解农村环境“脏乱差”问题,进一步提升农村人居环境水平,需要各地动员各方力量,整合资源,强化举措,建立因地制宜的治理模式体系和可持续的长效管理机制。

一、农村人居环境整治体制机制的主要问题

 

(一)农村环保资金缺口大,基础设施严重不足

 

农村环保工作对政府资金依赖性强且资金来源渠道(部门)分散、使用方式相对单一,投融资渠道不畅,结构性投资缺口较大。截至目前仍有80%的建制村未建设污水处理设施,35%的建制村没有生活垃圾收集处理设施,40%的畜禽粪污未得到资源化利用或无害化处理。

 

(二)长效机制未建立,设施运行维护难以持续

 

政府财政资金使用方式以建设补贴为主,社会资本参与积极性不高,建成设施缺乏运行维护资金。社会化的专业技术服务力量尚未形成,缺乏专业设施管理人员。参与农村污染治理设施设计、施工、运行的企业,规范性和技术性较差,运行维护责任难落实,监管有待加强。

 

(三)约束激励机制不足,村民主体作用未充分发挥

 

当前农村人居环境整治主要依靠各级政府推动,村民自治组织在人居环境整治中的作用发挥不够。农村青壮年人大量外出务工,留守农民对环境污染的危机感不强。村民缺乏内生动力,一些村民认为农村环境整治是政府和“公家集体”的事,自觉参与意愿及能力不足。

 

二、创新投融资机制,破解建设运营经费难题

(一)县域统筹整合涉农资金模式

县级政府建立农村环境治理资金统筹使用平台,整合农村环境整治示范资金、农村综合改革转移支付、重点生态功能区转移支付资金、农村节能减排资金、水污染防治专项资金、农田水利设施建设和水土保持补助资金、农业资源及生态保护补助资金等相关资金,统筹考虑农村污水、垃圾、废弃物的治理。根据各镇村特点、经济社会发展水平及存在的突出环境问题,合理安排具体项目实施地点、建设规模等,尽量避免重复投资与建设,最大限度提高资金使用效益。省级相关部门尽快修订完善涉农整合后的项目资金使用管理办法、验收考评办法等,以便县级相关部门更好地开展工作,促进涉农项目整合资金高效使用、规范管理。

 

专栏1 贵州省县域整合涉弄专项资金

 

 

 

 

 

 

贵州作为典型的西部欠发达地区,在中央财政资金支持力度有限的条件下,通过整合各部门涉农资金,实现多项资金的优化配置,涌现出一批典型项目村寨。

一是县域整合各部门涉农专项资金。整合“一事一议奖补”“财政扶贫”“新农村建设补助”“清洁工程”“农村环境综合整治”等专项资金,通过县新农办等专职处理涉农事务机构的整合政策、资源、项目,合理安排,统筹部署,提高资金使用效益。

二是制定各项资金管理办法。制定《贵州省农村环境保护专项资金环境综合整治项目管理暂行办法》《贵州省农村环境保护专项资金管理暂行办法》《贵州省农村环境综合整治项目建设及投资指南》等对项目管理、实施、维护等作出明确要求。通过对农村环境综合整治项目建设的跟踪,总结出农村环境资金需求的测算标准。在责任制、报备制、农民参与制、公示制、县级财政报账制等管理制度的基础上,实行建设项目月报制、督查制和通报制,加强项目动态监管。

(二)整县“肥瘦搭配”捆绑推进PPP模式

以县域或乡镇为单元,将“城镇与农村治理”“污水与垃圾治理”“供排水与农村污水治理”“流域与农村污水治理”“分散与集中治理”等收益各异的治理对象实施“肥瘦搭配”的打包捆绑模式,统一规划、统一建设、统一运行、统一管理,以破解企业单独治理农村环境污染收益低、积极性差、规模效应有限的难题,吸引社会资本进入农村环境治理领域。

 

专栏2 广东省郁南县整县打捆创新PPP模式

 

 

广东省郁南县通过启动“百村示范,千村整治”行动,以点带面,辐射带动全县农村开展环境整治。探索引入了投资总额约5.02亿元的社会资本,“打包”实施整县生活污水打捆PPP项目建设,包括完善现有污水处理厂的配套管网建设,完成剩余12个乡镇14座污水处理设施及配套管网和903个农村生活污水处理设施以及15个“人居环境综合提升工程”样板村。创造性的提出了“整体打包、城镇与农村、建设与运营、终端与管网”的全过程移交的4大捆绑模式,PPP值总额达到14.36亿元,受惠人口约2.1万户11万人,每年可减少污水排放400多万吨。

(三)政府统一招标建设运营一体化模式

由县级层面简化涉农环境整治项目的审批和招投标程序,统一招投标采购,确定项目设计单位、施工单位和监理单位,确保农村生活垃圾污水处理工程的专业化和规范化水平。委托第三方企业统筹规划设计,负责农村环境整治项目的全过程管理,包括设施设计、建设、融资、运维、移交等多个环节,以合同等法律效力文件,明确各方职责。

专栏3 湖北省十堰市统一招标推行建设运营一体化模式  

湖北省十堰市结合本地贫困山区的特殊地理特征,大力推行建设运营一体化。要求各县结合实际,因地制宜选取1-2种技术作为主导工艺,配以其他辅助工艺,通过招投标,确定企业及模式。为解决前期设备采购过程中存在的问题,十堰对全市2016年尚未招投标的所有农村环境综合整治项目生活垃圾收运设备进行集中招标采购。由市政府牵头,各县根据中标结果按照采购计划自主选择中标单位,签订所需产品的购销、配送合同,确保降低采购成本、保障产品质量、加快项目推进,努力实现全市农村环境综合整治工作预期目标。

 

(四)政府成立专业公司市场化运作模式

地方政府成立专业环保公司,通过该公司以特许经营、政府购买服务等PPP市场化模式,统筹县域农村污染处理设施的建设和运营。环保公司可利用银行信贷支持等优势,每年根据政府资金规模按一定比例吸收合伙企业的资金,缓解农村环境治理资金短缺的压力,加快推进环境基础建设和污染治理,推动地区环保产业的发展。

专栏4 重庆成立环保投资有限公司  

 

重庆市整合农村环境连片整治、三峡库区移民后续建设等资金,破解资金碎片化难题,盘活国家和地方财政投资形成的100多亿元农村污水处理资产,注入市政府成立的重庆环保投资公司。通过该公司以特许经营、政府购买服务等PPP市场化模式,统筹建设和运营全市农村污水处理设施。目前,公司已获得银行授信150亿元,用于解决农村污水处理项目建设资金短缺等问题。

 

(五)财政补贴、村集体与农户缴费相结合的多元费用分摊模式

县级政府建立县、乡、村三级联动的资金激励机制,确保各级财政资金加大投入。综合考虑农村环境污染、经济水平、村民意愿等现状,通过村民“一事一议”,合理确定缴费水平和标准,逐步推行向村民适当收取污水和垃圾处理费,同时可灵活减免部分表现优异的农户、低保户以及五保户的费用。形成各级财政补贴投入、村集体与农户付费相结合的多元费用分摊机制。

专栏5 山东省滕州市玉泉村五个多一点融资模式  

山东省滕州市玉泉村多渠道融资实现可持续。为了解决运行经费,实行“财政补一点、一事一议奖一点、村居筹一点、群众出一点、社会捐一点”的多渠道融资方式。该村村集体每年出资600元,村内两家企业每年各出1000元,除五保、计生双女户外,其他村民每户每年交纳50元卫生费。同时,建立健全了各项规章制度,实现了村民自治、物业化管理长效运营。

 

专栏6 浙江省安吉县县、乡、村三级联动配套资金 

浙江省安吉县实施县、乡、村三级联动的资金激励机制。县财政每年平均安排2000 -2500万元专项资金用于生态建设,对农村生活污水处理项目明确按项目总投资的50%进行补助,对于经济薄弱村再增补30%。同时,各乡镇按分级管理要求分别实施30%-100%的资金配套政策。未来将根据省奖补政策和安吉县近3年财政在农村污水处理项目上的投入情况,研究制定县财政奖补具体政策。

 

 

三、探索建立长效机制,实现运维可持续性

(一)科学预估项目投入机制

 

先预判,后投入。聘请第三方对农村环境治理项目进行物有所值评估和财政承受能力论证,通过近几年财政预算收支情况,对农村环境治理项目的建设总投资和政府每年对设施的运营付费做出科学预估。在工程建设前(如立项和可研阶段),明确设施运维的资金来源及保障机制,确保建成后设施的正常运维。

 

(二)加快资金拨付机制

 

市级明确规定上年度及当年度农村环境综合整治项目资金的出库时间,对不按照相关管理规定、工程进度和合同约定及时拨付专项资金的区县进行通报批评,并建立信用机制,与长期资金拨付相挂钩。

 

(三)建立差异化财政补贴机制

 

市县两级将运行经费纳入财政预算,市级为减轻区县政府负担,可根据各区县经济财政状况及购买服务情况等对区县实行差额化补贴,各区县根据乡镇经济状况及污染治理技术工艺、规模等对乡镇实行差异化补贴。例如重庆市实施差异化补贴政策,每年安排5000余万元用于农村连片整治建设项目,其中:三峡库区和武陵山区的区县按地方配套总额40%、其余地区按20%给予补贴。

 

(四)引入第三方社会服务机制

 

鼓励采用环境绩效合同服务等方式引入第三方治理企业,开展集农村垃圾收集转运、集中处理于一体的综合环境服务,解决政府一次性投入较大、回收处理体系不健全、运转不持续等问题。多形式推进厕所粪污、畜禽养殖废弃物等农村有机废弃物的资源化利用,鼓励建立沼肥运输合作社等专业组织,给予一定的财政与税收支持,解决畜禽粪便运输和还田最后一公里的难题。例如,浙江省安吉县农办成立农村物业管理协会,每100户或每250人配1名物管员,将分类收集、定点投放、分拣清运、回收利用、科学处理等各个环节的工作,交由农村物业管理公司运作,厨余垃圾有专人收集运输和处理,其它垃圾、有害垃圾也实行分类垃圾分类运输,物管员同时协助村民实施垃圾分类,提高长效管理工作水平。又如,四川省丹棱县由乡镇竞标组建,成立了10个沼肥运输合作社,通过与乡镇签订承包协议,负责所在乡镇干粪和多余沼液的收集转运,合作社服务队上门收售沼液,养殖户需支付每立方米3元的沼液收集费,种植户需支付每立方米30元的沼液购买费,合作社在一抽一放间实现了33元收益,日收入800元左右。

 

(五)设置合理的企业投资回报机制

 

推进资源组合开发,将农村环境治理与城市环境治理、特色产业、休闲农业、乡村旅游等创收能力较强的项目有机结合,实现环保产业与其他产业的融合发展,吸引社会资本投入农村环保领域。在农村垃圾处置、污水处理回用、农作物秸秆、畜禽养殖粪便治理等领域推行资源化处理技术,形成新的投资回报渠道,降低政府财政支付规模。政府与企业签订长期服务协议,规避由于政府人员变动导致的企业权益难以保障等问题。例如,广东省郁南县农村环境治理总投资5.02亿元,与中标企业签订长达30年的PPP服务协议,保障了企业的长期收益,企业预计投资收益率3%-5%。

 

(六)加强政府农村环保目标责任考核机制

 

县乡级实行农村环境保护党政同责机制,党委和政府对农村垃圾、污水、有机废弃物综合治理利用负总责。实施乡镇分类考核评价,制定考核办法,将农村环境整治项目推进、农村环境基础设施建设运维、人居环境质量改善指标纳入责任制考核内容,增加指标分值权重,县乡村级层层签订责任状,逐级明确工作责任和完成时限。强化目标考核结果应用,对农村环境整治实绩突出的干部,优先提拔使用。

 

(七)健全企业服务绩效评价考核机制

 

明确运行管理单位责任,推行环境治理依效付费制度。在环境PPP项目实施方案与物有所值评估审查等环节,建议政府对环境PPP项目的环境效果与依效付费机制进行重点审核。在社会资本采购评审环节,加大对农村环境PPP项目技术方案与环境效果的评价分值,在确保环境效果的同时,倒逼环保产业市场准入门槛的提高,提升环保企业技术研发动力。

 

四、建立政府引导村民自治机制,发挥村民主体作用

 

(一)推进宣传教育

通过集体授课、现场教学、基层走亲、小手拉大手、分类进课堂、实地考察、编制手册、印发传单等方式,面向村民普及宣讲垃圾分类、污水治理等的重要性及具体操作方法,实现扭转村民传统思想观念和培养下一代分类意识的两全目标,把当地村民培养成为村内公益性基础设施运维的重要力量。

 

(二)充分发挥基层党组织与村民自治组织作用

 

发挥村民自治组织作用,充分运用“一事一议”民主决策机制,实行农村人居环境整治“村民议村民定、村民建村民管”,使村民真正成为农村环境管理和服务的主体。发挥基层党组织核心作用,强化党员意识、标杆意识,做好对村民自治组织及村民的规范引导、政策宣讲、能力培训等工作。鼓励社会组织、环保志愿者和社会专业人才帮扶村民自治组织开展农村人居环境整治。

 

(三)完善村规民约机制

 

将农村环境卫生要求纳入村规民约,更新细化农村环境保护的内容条款,约束规范村民环境行为。明确农户维护公共环境的责任,庭院内部、房前屋后环境整治由农民自己负责,鼓励签订“门前三包”责任书;村内公共空间整治以村集体经济组织或村民自治组织为主,主要由农民投工投劳解决,鼓励农民和村集体经济组织全程参与农村环境整治规划、建设、运营、管理。

 

(四)建立激励公示机制

 

发挥熟人社会的独特优势,定期张贴环境卫生检查结果的“红黑榜”,强化农户维护环境的自觉性。制定“积分兑换”“星级评比”等奖励措施,并逐级提高奖励标准,达到激励村民的目的。对落后群体采取“邻里帮扶”“党员帮扶”结对模式,提高垃圾收集率和分类正确率。以邻里带动、村级带动、镇级带动等“1+X”示范引领模式,形成辐射效应。

 

 五、总结建议 

相比城市而言,农村环保投资规模化效益十分有限,市场化运作动力不足,最主要的还是要调动地方政府和广大村民的自觉能动性,因地制宜选择合适的治理方式,以有限的财政资金撬动民间资本和社会力量共同参与农村人居环境整治,实现环保基础设施的建管并重、长效运行。

 

(一)各级地方党委和政府明确角色定位与分工

 

农村人居环境整治要坚持先建机制、后建工程,先科学预估、后推广实施。在省负总责、县抓落实的责任基础上,各级政府加快资金拨付,建立差异化的财政补贴机制,准确识别本地主要农村人居环境问题,形成上下贯通、部门协作的推进方式。

建议省级党委和政府强化监督考核激励机制,加大投入力度,修订完善涉农整合后的项目资金使用管理办法、验收考评办法等,提供组织和政策保障,明确整合项目的责任部门、实施主体、管理主体和考核对象,做好监督考核。

 

建议市级党委和政府统筹做好各类财政资金申请工作,有方向、有针对性的申请国家有关政府性资金,并控制好资金分配。做好市内协调和督促检查工作,组织各县做好面向社会的投融资机制设计,重点做好收益保障以维持建设运维长效性。

 

建议县级党委和政府建设好农村环保设施建设运维投融资机制平台,结合本地情况,将多元化投融资政策与机制落到实处,与上级财政拨款形成有效互动。积极推进农村污水、垃圾处理领域财政资金转型,从买工程向买服务、买成效转变,加大运营补贴的财政投入,提高财政资金使用效益。加强村庄规划管理,鼓励推行多规合一。科学确定本县环境整治目标任务,选择适宜的农村污染技术模式,不搞一刀切,集中力量解决突出环境问题,对实施效果负责。

 

建议乡镇党委和政府,重点做好所辖各村环保设施建设、运维质量监督;建立完善各村环境保护综合评比考核机制。积极配合上级政府做好社会资本进村相关协调事项,具体负责涉及各村相关建设项目打包事宜、粪污资源化利用等。注重做好农村环境保护宣传教育方案及监督落实,切实提高村民环保自觉能动性。

 

(二)激发村民的内生动力,形成政府、村集体、村民等各方共谋、共建、共管、共享模式

 

农村基层党组织要将农村人居环境整治工作放在2020年全面建成小康和国家“乡村振兴战略”大局中,提高政治意识,当作一项政治任务,真抓实干,加快补齐农村人居环境突出短板,不断增强村民的获得感和幸福感。

 

村党组织必须充分发挥核心作用,做好对村民自治组织及村民的规范引导、政策宣讲、能力培训等工作。与村委会统筹做好信息公开和村民参与,立足本村实际,让村民全程参与规划编制;充分运用“一事一议”民主决策机制,完善农村人居环境整治项目公示制度,实现共谋。广泛发动村民积极筹集创建资金,自主决定建设项目;发动村民投工投劳,实现共建。将农村环境卫生要求纳入村规民约,强化村民环境卫生意识;研究设置奖惩机制,接受乡镇政府监督执行;探索建立村级环境保护自我监督管理机制,并同垃圾清运等具体的村民自治形式一道,实现与精准扶贫相结合,优先聘用本村相对贫困人员,实现共管。通过建立农村环境综合整治长效管理机制,实现农村环境干净整洁,进一步促进乡村旅游等产业发展,实现共享。

 

广大村民应充分认识自觉参与环境保护对于身体健康及美丽乡村建设的重要意义,把环境保护作为提高自身素质的重要方面。自觉增强农村环境保护主体意识,摒弃垃圾乱扔、污水乱泼、畜禽粪便乱堆等陋习。自觉严格遵循村规民约,积极投工投劳参与农村环境整治的规划、建设、运营、管理全过程。

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